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2022年4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》正式出台，公平竞争政策问题受到前所未有的关注。在法治审核工作实践中，也经常在政府补贴政策的理解和把握方面存在意见分歧。鉴于此，本文选取文件审查工作中遇到的疑难问题作为研究对象，以期对文件合法性审查工作和政府补贴政策的改进和完善有所裨益。

一、法律视角下的政府补贴政策

政府补贴是政府或其他公共机构出于促进发展等特定目的，对经济活动中的企业或个人提供无偿的财产性资助。政府通过财政补贴发挥杠杆效应，以加快产业升级，促进经济发展。政府补贴的形式多种多样，不局限于财政资金补贴，还包括税收优惠、土地出让金优惠等间接补贴。

在实践中，地方政府通过补贴引进大型企业来带动经济发展的成功案例为数不少，如上海引进特斯拉、郑州引进富士康等，都对产业升级、带动就业、促进发展起到立竿见影的作用。因此，以政府补贴限制竞争为由对政府补贴作一概性禁止，可能会抑制经济的发展。但是，随着我国经济体制改革进入深水区，不少产业补贴政策造成了市场资源配置扭曲，重复建设严重，产能过剩加剧，政府债务膨胀，政策寻租空间大，市场公平竞争受损等问题。

二、政府补贴政策中公平竞争审查争议问题分析

（一）补贴能否限定对象为“本地注册企业”

在文件合法性审查实践中，经常遇到涉及财政奖励和补贴的文件中，将“本地注册企业”作为首要条件，不在本地注册的企业被排除在优惠待遇之外。对此，一种观点认为，在地方事权范围内通过本地财政收入给予本地注册企业奖励和补贴，符合本地产业政策和发展定位，不应当认定为违反公平竞争审查标准和要求；另一种观点则认为，如无上位法规定，给予本地注册企业财政补贴和奖励是对非本地注册企业的歧视，违反公平竞争审查标准。

在国家市场监管总局公布的督查通报中，都将地域限制补贴规定作为典型问题。可见在制定补贴政策时，应尽量避免或减少对非本地注册企业的歧视性内容。但是如果对政府奖励和补贴对象完全不作地域限定，会导致施策不够精准、政府财力资源浪费、企业套取政府补贴等一系列问题。因此，在法律和政策允许范围内，需要地方政府和主管部门通过精准的表述，对补贴对象和范围进行合理的限定。

例如，某市为鼓励家政服务企业春节期间仍有足够人员留守提供服务，出台了相应政策，政策措施中财政奖励适用于“春节期间为本市提供家政服务的企业”。本例中政策措施奖补所针对的行为是“春节期间为本市提供家政服务”，这种表述虽与“本市注册企业”接近，事实上为本市提供家政服务的企业也基本在本市注册，但规定又未排除外地企业为本市提供家政服务，因此，该政策措施的财政奖励表述没有问题，而且地方政府恰到好处地对奖补范围作了限定。

（二）能否对符合补贴条件主体差别化对待

政府补贴只有在公正合理实施的情况下，才能更好发挥促进企业发展、调整产业结构的作用，因此在实施过程中应当对相关市场主体一视同仁、平等对待。然而地方政府存在的保护本地利益倾向在政府补贴领域的一大表现就是：对处于同一产业的市场经营主体，在补贴待遇、补贴力度方面差异化对待。政府补贴作为产业政策的一种，若被当作地方自身利益保护的工具，不仅会使其原本的产业调控效果大打折扣，对国家宏观经济结构调控也会产生不良影响。

但是，这是否意味着政府补贴政策应当对所有经营者采用无差别的补贴政策？笔者认为，对不同经营者进行有差异的补贴，如果是公平合理的，也应当被认可。

在实践中，差别待遇的合理性判断需视实际情况而定，很难一概而论。其中争议最大的，是针对不同规模企业进行不同力度的财政奖励和补贴，补贴标准通常依据纳税规模大小和财政贡献程度等指标确定。《公平竞争审查实施细则》（以下简称《细则》）第十五条第二项规定：“安排财政支出一般不得与特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩”。前几年，文件中表述为“综合贡献度”，一般都是被认可的；但现在需要进一步说明综合贡献所指的内容，若“综合贡献度”被认定为实际“纳税金额”，那就很难通过备案审查。因此，建议采用更为具体的表述，如实际投资额、带动就业人数等。例如，某市《动漫产业发展资金管理暂行办法》规定:“对行业内具有龙头地位和明显竞争优势的新引进企业，自注册之日起2年内实际投资额1亿元以上的，最高按实际投资额的10%给予资助……自注册之日起2年内实际投资额1000万元以上的，最高按实际投资额的5%给予一次性奖励。”上述规定的表述虽然在竞争法理论上是否有限制竞争效果很有争议，但目前在备案审查实践中，总体还是被认可的。

（三）哪些情形属于公平竞争审查的例外

《细则》第十七条，规定了公平竞争审查的例外情形，即有些政策措施，虽然在一定程度上具有限制竞争的效果，但是仍然可以出台实施，即公平竞争审查的豁免条款。这些情形是：1.维护国家经济安全、文化安全、科技安全或者涉及国防建设的；2.为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的；3.为实现节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等社会公共利益的；4.法律、行政法规规定的其他情形。

实践中，我们认为以下情形也可以视为公平竞争审查的例外。一是普惠性政府补贴。惠及的市场主体范围广，本质上不会破坏市场主体公平竞争秩序。如果为选择性补贴，对特定的市场主体进行补贴，则应当受到公平竞争审查的规制。二是社会规制类的补贴。通过税收优惠、财政补贴等方式，实现节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等社会公共利益，虽然实施这种补贴会产生排除、限制竞争的影响，但政府为了实现公共利益目的，应当赋予合理性和合法性。

三、政府补贴政策的规范路径

政府补贴政策作为政府宏观调控的重要手段，在加快产业升级、促进经济发展等方面有着不可替代的作用。在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设不断推向深入的进程中，如何创新思维，转变方式，促使政府补贴政策措施在合法合规的框架下，继续发挥好宏观调控作用，成为地方政府必须面对和解决的重大课题。

（一）树立“竞争中性”的理念

竞争机制是市场机制的核心内容，发挥市场的决定性作用，实际上是要发挥竞争机制的决定性作用。具体到政府补贴政策问题上，就是要树立“竞争中性”理念，打破各种政策歧视和政策壁垒，确保政府出台的干预经济的政策措施平等对待所有市场主体。

（二）推动补贴政策升级转型

在产业政策领域，要调整以“选产业、定项目”为核心的选择性产业补贴，着力构建以弥补“市场失灵”为特征的功能性补贴。在招商引资领域，可以借鉴合肥“风投式招商”经验，采用产业基金招商，以股权投资的方式替代部分政府补贴政策，以更加市场化的方式盘活政府资源、带动社会资本。

（三）强化补贴政策的制度约束

要定期清理废除妨碍统一市场竞争的各种规定和做法，维护权利平等、机会平等、规则平等的市场环境。要严格落实公平竞争审查和合法性审查制度，促使政府出台的经济政策符合竞争政策的精神，并最终实现以最小的补贴额度取得最优的补贴效果。

（四）从补贴优惠政策的竞争转向营商环境的综合竞争

地方政府未来的招商引资和产业发展，应更多地考虑如何迭代深化本地的营商环境改革，整体提升政务、法治、市场、经济生态、人文环境水平，不断提高产业集群吸引力、链条吸引力、生态圈吸引力，而不仅仅是财政补贴、税收优惠方面的吸引力。

参考文献

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许延东